Procena uticaja na životnu sredinu i male hidroelektrane: gde zakon popušta na terenu

Evropski okvir: od 1985. do izmene iz 2014.

Pravni okvir koji uređuje ovu materiju jeste Direktiva o proceni uticaja na životnu sredinu, izvorno usvojena 1985. godine kao Direktiva 85/337/EEZ, potom kodifikovana kao 2011/92/EU i značajno izmenjena Direktivom 2014/52/EU. Direktiva razlikuje dve kategorije projekata: Aneks I obuhvata projekte za koje je procena uticaja uvek obavezna, dok Aneks II obuhvata, između ostalog, postrojenja za proizvodnju hidroelektrične energije, za koja države članice kroz pragove ili pojedinačno odlučivanje o potrebi procene uticaja utvrđuju da li je procena potrebna, na osnovu kriterijuma iz Aneksa III poput veličine projekta, kumulativnog dejstva sa drugim projektima i osetljivosti lokacije.

Direktiva iz 2014. godine dodatno je ojačala zahtev za procenu kumulativnog uticaja više projekata na istom slivu, i obavezala države članice da obezbede kako stručnjaci koji sprovode procenu uticaja imaju odgovarajuću stručnu kompetenciju, uz mehanizam kontrole kvaliteta same procene, a ne samo formalnih procedura njenog sprovođenja.

Srbija ima nov zakon od kraja 2024. godine

Narodna skupština Republike Srbije usvojila je 27. novembra 2024. godine potpuno nov Zakon o proceni uticaja na životnu sredinu, objavljen u „Službenom glasniku RS”, broj 94/2024, koji je zamenio raniji zakon iz 2004. i 2009. godine. Zakon je stupio na snagu 6. decembra 2024, mada se pojedine odredbe, one koje se odnose na takozvanu ocenu prihvatljivosti, primenjuju tek po isteku dve godine od stupanja na snagu, dakle od decembra 2026. godine.

Evropski parlament je usvajanje ovog zakona ocenio kao pozitivan korak u izveštajima o napretku Srbije, ali je istovremeno naveo da propis i dalje nije potpuno usklađen sa Direktivom 2014/52/EU i da može ostaviti prostor da određeni značajni projekti izbegnu sveobuhvatnu procenu. Ovo je važna nijansa: postojanje novog zakona ne znači automatski i punu usklađenost, a upravo je razlika između ta dva pitanja, da li zakon postoji i da li je zakon usklađen, ono što odlučuje da li će projekat poput male hidroelektrane proći kroz stvarnu, a ne formalnu procenu.

Prag snage: promenjen Uredbom iz 2025. godine

Prema oceni organizacije Earth Law Center, zaključno sa junom 2024. godine Srbija u praksi nije zahtevala dovoljno rigorozan ekološki skrining za hidroelektrane ispod dva megavata instalisane snage. Ta kritika odnosila se na pravni režim koji je od tada promenjen. Krajem 2025. godine objavljena je nova Uredba o utvrđivanju Liste projekata za koje je obavezna procena uticaja na životnu sredinu, Liste projekata za koje se može zahtevati procena uticaja i kriterijumima za utvrđivanje potrebe procene uticaja, „Službeni glasnik RS”, broj 106/2025, koja je stavila van snage propis iz 2008. godine i uskladila sistem sa novim Zakonom o proceni uticaja iz 2024.

Prema ovoj uredbi, hidroelektrane snage deset megavata i više nalaze se na Listi I, za koju je procena uticaja uvek obavezna, dok sve hidroelektrane ispod tog praga potpadaju pod Listu II, za koju je obavezno barem podnošenje zahteva za odlučivanje o potrebi procene uticaja, čime nijedan projekat više nije formalno oslobođen obaveze da nadležni organ o njemu odluči. Dodatno, projekti sa obe liste koji se izvode na zaštićenom području podležu obaveznoj proceni bez obzira na instalisanu snagu. Pravi test ovog novog režima biće doslednost nadležnih organa prilikom primene kriterijuma na pojedinačne projekte, naročito pri proceni kumulativnih uticaja više postrojenja na istom slivu, budući da sama promena praga ne rešava automatski pitanje kumulativnog efekta o kome je reč u nastavku.

Kumulativni uticaj ostaje osetljivo pitanje

Kumulativni uticaj više malih hidroelektrana na istom vodotoku ostaje posebno osetljivo pitanje, o kome smo pisali u kontekstu genetičke izolacije populacija riba u regulisanim rekama Balkana. Analiza objavljena u časopisu Energy, Sustainability and Society, koju su sproveli Pavlaković, Okanović, Vasić, Jesić i Šprajc, ukazuje da se većina projekata malih hidroelektrana na Zapadnom Balkanu automatski klasifikuje kao projekat niskog uticaja isključivo na osnovu instalisane snage, bez stvarne procene kumulativnog efekta na sliv u celini, obrazac koji izveštaj organizacije Bankwatch iz 2017. godine potvrđuje na osnovu terenskog istraživanja širom regiona. Da li nova Uredba iz 2025. godine, sa svojim mehanizmom obaveznog odlučivanja o potrebi procene za sve projekte ispod deset megavata, u praksi menja ovaj obrazac, zavisi od toga da li nadležni organi pri tom odlučivanju zaista uzimaju u obzir postojeće hidroelektrane uzvodno i nizvodno, a ne samo projekat koji se u datom trenutku razmatra.

Ko finansira, a ko nadgleda

Poseban problem predstavlja uloga međunarodnih finansijskih institucija. Evropska investiciona banka je, prema izveštaju Bankwatch-a iz 2021. godine, kroz finansijske posrednike odobrila najmanje dvadeset sedam kredita za male hidroelektrane u jugoistočnoj Evropi od 2010. godine, pri čemu tačan broj i imena mnogih postrojenja ostaju nepoznati zbog nedostatka transparentnosti same banke. Tek u julu 2022. godine banka je objavila novu listu isključenja koja praktično onemogućava finansijskim posrednicima da dalje finansiraju visokorizične projekte poput hidroelektrana.

Zaključak

Usvajanje novog Zakona o proceni uticaja na životnu sredinu krajem 2024. godine, praćeno novom Uredbom o listama projekata krajem 2025, predstavlja realan pomak u odnosu na dvadesetogodišnji stariji propis, ali ocena Evropskog parlamenta da usklađenost i dalje nije potpuna znači da tekst zakona sam po sebi ne rešava obrazac koji su dokumentovali BIRN, Bankwatch i Earth Law Center. Pravi test novog režima biće doslednost nadležnih organa prilikom primene kriterijuma na pojedinačne projekte, naročito pri proceni kumulativnih uticaja na istom slivu, a odgovor na to pitanje daće tek praćenje konkretnih odluka donetih pod novim pravilima, a ne sam tekst propisa.