Direktiva o odgovornosti za štetu životnoj sredini: kad "zagađivač plaća" naiđe na granicu dokazivosti

Direktiva je stupila na snagu 30. aprila 2004. godine, nakon dugog zakonodavnog procesa koji je počeo Zelenom knjigom Evropske komisije iz 1993. i Belom knjigom iz 2000. godine. Zasniva se na tri principa iz Ugovora o funkcionisanju EU: principu da zagađivač plaća, principu prevencije i principu otklanjanja zagađenja na izvoru.

Šta direktiva stvarno zahteva

ELD uspostavlja obavezu za operatera čija je profesionalna delatnost prouzrokovala štetu životnoj sredini da preduzme preventivne i sanacione mere, o sopstvenom trošku. Za takozvane opasne delatnosti, nabrojane u Aneksu III direktive, primenjuje se stroga odgovornost, što znači da nadležni organ ne mora da dokazuje krivicu operatera, dovoljno je utvrditi uzročnu vezu između delatnosti i štete. Za sve ostale delatnosti primenjuje se odgovornost zasnovana na krivici, ali samo kada je šteta pričinjena zaštićenim vrstama i staništima.

Šteta životnoj sredini, u smislu direktive, obuhvata tri kategorije: štetu zaštićenim vrstama i prirodnim staništima, štetu vodama i štetu zemljištu. Direktiva izričito ne pokriva telesnu povredu, štetu na privatnoj imovini niti čisto ekonomski gubitak, što je ograničenje koje je od samog početka izazivalo kritike da je obim zaštite preuzak.

Presuda koja je definisala standard dokazivanja

Sud pravde Evropske unije presudio je 9. marta 2010. godine u predmetu C-378/08, poznatom kao Raffinerie Mediterranee, da nadležni organ mora imati „verodostojne dokaze” koji opravdavaju pretpostavku da je određeni operater prouzrokovao zagađenje, pre nego što mu se nametne obaveza sanacije. Ova presuda je od tada referentna tačka za tumačenje standarda dokazivanja uzročne veze u celoj Evropskoj uniji.

Ovaj zahtev za identifikovanim uzročnikom i dokazivom vezom čini direktivu teško primenjivom, ali ne i automatski neprimenjivom, na difuzno zagađenje iz poljoprivrede, jedan od najrasprostranjenijih oblika zagađenja voda. Direktiva se može primeniti i na takvo zagađenje ako nadležni organ uspe da dokaže uzročnu vezu između štete i delatnosti konkretnog operatera, ali upravo je to dokazivanje suštinski problem, a ne pravna nemogućnost same primene. Sama direktiva u preambuli priznaje ograničenje: navodi da odgovornost nije pogodan instrument za rešavanje zagađenja rasprostranjenog, difuznog karaktera, gde je nemoguće povezati negativne efekte sa postupcima ili propustima pojedinačnih aktera, što znači da barijera nije pravna definicija štete, već praktična nemogućnost da se u takvim slučajevima ispuni dokazni standard. Ovo ograničenje direktno se odnosi na problematiku koju smo opisali u tekstu o atmosferskoj depoziciji azota, gde je poreklo zagađenja po definiciji raspršeno na hiljade pojedinačnih izvora.

Akademska kritika: harmonizacija koja nije harmonizovala

Belgijska pravnica Kristel De Smedt objavila je 2009. godine u časopisu European Energy and Environmental Law Review analizu pod naslovom „Da li je harmonizacija uvek efikasna?”, u kojoj pokazuje da je transpozicija direktive u nacionalna zakonodavstva bila toliko neujednačena da je sama svrha harmonizacije, ujednačavanje standarda odgovornosti širom Unije, u velikoj meri izostala. Šesnaest država članica je, prema kasnijoj studiji koju je vodio Fogleman, usvojilo takozvanu odbranu na osnovu dozvole, izuzetak koji omogućava operateru da izbegne odgovornost ako je štetu prouzrokovao delujući u skladu sa uslovima izdate dozvole.

Fogleman u istoj analizi ističe da takva odbrana suštinski razvodnjava direktivu, pretvarajući režim stroge odgovornosti u odgovornost zasnovanu na krivici kroz zadnja vrata, budući da operater koji poseduje važeću dozvolu retko može biti proglašen odgovornim čak i kada je stvarna šteta nesumnjiva.

Da li Srbija ima ekvivalentan mehanizam

Srpski Zakon o zaštiti životne sredine sadrži odredbe o odgovornosti za štetu i obavezi sanacije, a opšta pravila o odgovornosti za štetu postoje i u Zakonu o obligacionim odnosima. Da li ove odredbe, uzete zajedno, čine sistem uporediv sa strogom odgovornošću iz Aneksa III ELD-a i sa standardom „verodostojnih dokaza” uspostavljenim u presudi Raffinerie Mediterranee, pitanje je koje zahteva detaljnu uporednopravnu analizu konkretnih članova oba zakona i dostupne sudske prakse, a ne uopštenu ocenu. Ono što je poznato jeste da civilno društvo u okviru pregovora o Poglavlju 27 redovno ukazuje na jaz između formalnog postojanja principa zagađivač plaća u Ustavu i zakonima, i pitanja koliko je taj princip u praksi operativno sprovodiv u konkretnom slučaju zagađenja, ali za precizan pravni odgovor na to koliko je jaz velik potrebna je analiza koja nadilazi okvir ovog teksta.

Za praktičnu primenu to znači da, čak i kada je izvor zagađenja vodotoka u Srbiji jasno vidljiv, na primer ispust iz konkretnog industrijskog postrojenja, put od utvrđivanja te činjenice do zakonske obaveze sanacije o trošku zagađivača zavisi od konkretnih odredaba koje treba proveriti od slučaja do slučaja, a ne od jedinstvenog, unapred poznatog mehanizma.

Direktiva predviđa i mogućnost da nadležni organ sam preduzme sanacione mere ako se operater ne može identifikovati ili je nesolventan, uz pravo da naknadno potražuje troškove od operatera ako se on kasnije ipak pronađe. U praksi ovaj mehanizam može naići na poteškoće: ako javni budžet nema unapred rezervisana sredstva za ovakve situacije, sanacija se u pojedinim slučajevima ne sprovodi u punom obimu ili se sprovodi sa značajnim zakašnjenjem u odnosu na trenutak nastanka štete.

Zaključak

Direktiva o odgovornosti za štetu životnoj sredini pokazuje koliko je težak zadatak prevesti jednostavan moralni princip u sprovodivo pravo. Zahtev za identifikovanim zagađivačem i dokazivom uzročnom vezom, nužan da bi odgovornost uopšte funkcionisala kao pravni institut, istovremeno je i njena najveća slabost pred difuznim, rasprostranjenim oblicima zagađenja koji karakterišu veliki deo savremenih ekoloških problema. Za Srbiju, izgradnja sopstvenog, operativnog mehanizma odgovornosti, a ne samo deklarativnog pominjanja principa zagađivač plaća, ostaje jedan od suptilnijih, ali suštinskih zadataka na putu ka Poglavlju 27.