Arhuska konvencija u praksi: pravo građana na ekološke informacije

Konvencija o dostupnosti informacija, učešću javnosti u donošenju odluka i pravu na pravnu zaštitu u pitanjima životne sredine, poznatija kao Arhuska konvencija, usvojena je 25. juna 1998. godine na Četvrtoj ministarskoj konferenciji Životna sredina za Evropu, a stupila je na snagu 30. oktobra 2001. Srbija ju je ratifikovala Zakonom o potvrđivanju, usvojenim u Narodnoj skupštini 12. maja 2009. godine i objavljenim u „Službenom glasniku RS, Međunarodni ugovori”, br. 38/09.

Tri stuba jednog prava

Konvencija počiva na tri međusobno povezana prava, koja se u stručnoj literaturi redovno nazivaju njena tri stuba. Prvi je pravo na pristup informacijama o životnoj sredini, koje obavezuje javne organe da na zahtev građanina dostave podatke o stanju vazduha, vode, zemljišta, kao i o aktivnostima koje mogu uticati na njih, bez potrebe da podnosilac zahteva dokazuje bilo kakav poseban pravni interes. Drugi stub jeste pravo učešća javnosti u donošenju odluka koje utiču na životnu sredinu, na primer prilikom izdavanja dozvola za industrijska postrojenja ili planiranja infrastrukturnih projekata. Treći stub, često najteže sprovodiv u praksi, jeste pristup pravdi, mogućnost da se pred sudom ili drugim nezavisnim telom ospori odluka doneta suprotno prethodna dva prava.

Ustav Republike Srbije, u članu 74, već sadrži deklarativnu osnovu za ova prava, propisujući da svako ima pravo na zdravu životnu sredinu i na blagovremeno i potpuno obaveštavanje o njenom stanju. Arhuska konvencija ovu ustavnu deklaraciju pretvara u konkretan, proceduralno razrađen mehanizam.

Kada zahtev za informacijom naiđe na ćutanje

Praksa primene konvencije u Srbiji, prema analizama organizacija koje prate njeno sprovođenje, pokazuje obrazac koji se ponavlja: formalno pravo na informaciju postoji, ali njegovo ostvarivanje često zavisi od upornosti podnosioca zahteva. Konvencija predviđa da svako lice čiji je zahtev za ekološkom informacijom ignorisan, odbijen ili nije obrađen u skladu sa konvencijom, ima pravo na postupak revizije pred sudom ili drugim nezavisnim organom određenim zakonom.

Profesor Stevan Lilić, direktor Centra za unapređenje zakonodavstva pri Komitetu pravnika za ljudska prava, u analizi arhuske ekološke pravde ukazuje na zanimljivu paralelu sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima, koja jemči pravo na pravično i javno suđenje pred nezavisnim i nepristrasnim sudom. Iako Arhuska konvencija nije formalno vezana za taj sistem, budući da joj mogu pristupiti i države van Evrope, slična jezička formulacija znači da sudska praksa Evropskog suda za ljudska prava u Strazburu pomaže u tumačenju šta se podrazumeva pod nezavisnim i nepristrasnim organom i po Arhuskoj konvenciji.

Konkretna primena: od izveštaja o zagađenju do sudskog spora

Pravo na pristup ekološkoj pravdi, prema istoj analizi, ne odnosi se samo na situacije kada je zahtev za informacijom odbijen, već obuhvata i pravo da se pred sudom ospori materijalna zakonitost neke odluke, na primer dozvole izdate industrijskom postrojenju bez odgovarajuće procene uticaja na životnu sredinu, temu koju smo detaljnije obradili u tekstu o EIA direktivi i malim hidroelektranama. Upravo ovde tri stuba konvencije funkcionišu kao celina: građanin prvo traži informaciju o tome da li je procena uticaja sprovedena, zatim, ako je nezadovoljan procesom, učestvuje u javnoj raspravi, a na kraju, ako sve to ne dovede do rezultata, ima pravo da spor iznese pred sud.

Ministarstvo zaštite životne sredine pripremalo je 2020. godine Četvrti nacionalni izveštaj o sprovođenju konvencije, redovna obaveza svake strane potpisnice da periodično izveštava UNECE sekretarijatu o sopstvenoj primeni. Srbija je u okviru izveštajnog ciklusa za 2025. godinu dostavila Peti nacionalni izveštaj o sprovođenju Arhuske konvencije, nakon što je Ministarstvo krajem 2024. godine pokrenulo postupak njegove izrade i pozvalo zainteresovane subjekte da dostave predloge i informacije do 25. januara 2025. Ovakvi periodični izveštaji, dostupni javnosti, sami predstavljaju koristan izvor za građane i istraživače koji žele da procene koliko dosledno se pravo na ekološku informaciju zaista poštuje u praksi, nasuprot deklarativnom postojanju tog prava u zakonu.

Kako to izgleda u praksi

Konkretna procedura u Srbiji propisana je Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja. Zahtev se podnosi pismeno organu vlasti koji informacijom raspolaže, bez obaveze da tražilac obrazlaže razlog zahteva. Organ je dužan da odgovori bez odlaganja, a najkasnije u roku od petnaest dana od prijema urednog zahteva, s tim što taj rok može biti produžen do najviše četrdeset dana ako za to postoje opravdani razlozi o kojima organ mora odmah obavestiti tražioca. Ako organ ćuti, odbije zahtev ili traži nesrazmerno visoku naknadu za kopiju dokumenta, tražilac može u roku od petnaest dana od prijema rešenja, ili nakon isteka zakonskog roka za odgovor, izjaviti žalbu Povereniku za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, koji je dužan da po žalbi zbog nepostupanja organa odluči u roku od trideset dana, a u drugim slučajevima u roku od šezdeset dana od prijema žalbe.

Zašto ovo nadilazi ekologiju

Značaj Arhuske konvencije prevazilazi usko ekološka pitanja. Ona je, zajedno sa sličnim instrumentima usvojenim nakon Samita o planeti Zemlji u Rio de Žaneiru 1992. godine, deo šireg pokreta ka participativnoj demokratiji u pitanjima koja utiču na svakodnevni život građana. Za organizacije civilnog društva koje prate zagađenje vodotoka, kvalitet vazduha ili uticaj industrijskih postrojenja, poznavanje mehanizama konvencije predstavlja praktičan alat, a ne samo pravnu teoriju, jer upravo kroz zahteve za pristup informacijama dolaze do podataka koji bi inače ostali van domašaja javnosti.

Konvencija predviđa i praktičnu razliku između aktivnog i pasivnog pristupa informacijama. Pored prava građanina da traži konkretnu informaciju, javni organi imaju i samostalnu obavezu da po sopstvenoj inicijativi objavljuju određene kategorije podataka, na primer izveštaje o stanju životne sredine ili informacije o ozbiljnim akcidentima, bez čekanja da neko to izričito zatraži. Ova razlika između reaktivnog odgovaranja na zahteve i proaktivnog objavljivanja podataka često se u praksi zanemaruje, iako je upravo proaktivna transparentnost ono što bi trebalo da smanji potrebu građana da uopšte podnose pojedinačne zahteve.

Zaključak

Sedamnaest godina nakon ratifikacije, Arhuska konvencija u Srbiji postoji kao formalno pravo čija primena u praksi zavisi od više faktora istovremeno: ne samo od upornosti građanina koji podnosi zahtev, već i od brzine kojom nadležni organ odgovara, kvaliteta obrazloženja odluke, dostupnosti i troškova sudskog postupka i, na kraju, od toga da li se doneta odluka zaista i izvršava. Za razliku od mnogih ekoloških propisa koji zahtevaju skupu infrastrukturu, primena Arhuske konvencije zavisi prevashodno od institucionalne kulture, koliko su organi navikli da transparentnost tretiraju kao pravilo, a ne kao izuzetak koji se odobrava od slučaja do slučaja.